近日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正出席農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會(huì)議并講話，對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作作出安排。非法占用耕地，是近年來涉農(nóng)領(lǐng)域常見多發(fā)案件。個(gè)別農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織出于“政績(jī)”沖動(dòng)或利益驅(qū)動(dòng)，或明或暗支持這種行為。這種違法行為往往隱蔽性強(qiáng)，不容易暴露，辦案難度也比較大。耕地保護(hù)是涉及國家安全的大事，14億人的飯碗要牢牢端在自己手上，首先要確保糧食生產(chǎn)能力這個(gè)根基。非法占用耕地必然導(dǎo)致耕地資源銳減，將嚴(yán)重威脅國家糧食安全。為深刻認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)的極端重要性，我們特從近期公開的刑事、行政判決中選編了一組依法嚴(yán)懲非法占用耕地違法行為的實(shí)例。

01

農(nóng)田里面建房屋 相應(yīng)損失自己擔(dān)

違法占用農(nóng)田建設(shè)房屋，所建房屋依法應(yīng)當(dāng)予以拆除，建房人亦應(yīng)當(dāng)就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

徐某系甲市乙區(qū)管委會(huì)丙街道辦事處某村村民。2017年8月，丙辦事處制止“雙違”執(zhí)法中隊(duì)工作人員發(fā)現(xiàn)徐某未經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田建房后，向其下達(dá)拆除通知書，但徐某拒絕簽收并繼續(xù)施工。

2017年底，甲市所在省開始實(shí)施年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，乙區(qū)管委會(huì)向丙辦事處下發(fā)管委會(huì)督查通知，認(rèn)定丙辦事處轄區(qū)共監(jiān)測(cè)106個(gè)圖斑，涉及違法占地360.3畝，要求于2018年1月15日前全部拆除完畢。徐某違法占地在221號(hào)圖斑。2018年1月2日，丙辦事處制止“雙違”執(zhí)法中隊(duì)向徐某下達(dá)拆除決定通知書。2018年1月8日，乙區(qū)管委會(huì)及丙辦事處將徐某所建房屋強(qiáng)制拆除。

后該拆除行為因未依法定程序進(jìn)行被法院確認(rèn)違法，徐某遂向甲市中級(jí)人民法院提起賠償訴訟，要求乙區(qū)管委會(huì)及丙辦事處賠償自己房屋及屋內(nèi)物品損失116萬元。

甲市中院認(rèn)為，爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題是乙區(qū)管委會(huì)是否對(duì)徐某合法財(cái)產(chǎn)造成損失及應(yīng)賠償多少?！秶屹r償法》第二條第一款規(guī)定,國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán),有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條規(guī)定,被告的具體行政行為違法但尚未對(duì)原告合法權(quán)益造成損害的,人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的賠償請(qǐng)求。故賠償請(qǐng)求人獲得賠償?shù)那疤崾?其合法權(quán)益受到違法行政行為的損害。本例中的強(qiáng)制拆除行為已被生效行政判決確認(rèn)為程序違法,兩被告若對(duì)徐某的合法權(quán)益造成損失應(yīng)予賠償。徐某所建房屋系占用基本農(nóng)田，應(yīng)為違法建筑，依法不屬于合法權(quán)益范疇，但用于建設(shè)房屋所需要的相關(guān)建筑材料應(yīng)為徐某的合法財(cái)產(chǎn)。

兩被告因在實(shí)施強(qiáng)拆過程中違反法定程序,且未提交合法有效的證據(jù)證明其對(duì)應(yīng)拆除的建筑材料及室內(nèi)物品已盡妥善管理義務(wù),對(duì)造成的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)損失,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)部分的賠償責(zé)任。即涉及徐某的合法權(quán)益范圍應(yīng)為未依法實(shí)施拆除所造成的房屋建筑材料及室內(nèi)物品擴(kuò)大損失的部分。

關(guān)于徐某主張的賠償數(shù)額問題。因雙方當(dāng)事人均未能提供合法有效的證據(jù)證明建設(shè)該房屋建筑材料及室內(nèi)物品損失的實(shí)際情況,且房屋已經(jīng)被徹底拆除，沒有評(píng)估的可能。徐某違法占用基本農(nóng)田建房，應(yīng)承擔(dān)導(dǎo)致房屋被強(qiáng)制拆除的后果，考慮實(shí)施強(qiáng)制拆除行為程序違法造成建設(shè)房屋材料及室內(nèi)物品成本的損失，法院結(jié)合雙方當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及實(shí)情，綜合考慮適用《國家賠償法》規(guī)定的方式，遵循法官職業(yè)道德,運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等,酌情確定賠償數(shù)額為1.5萬元。

徐某不服一審判決，向省高院提起上訴。二審法院維持了原判。

徐某向最高人民法院提起再審。最高法經(jīng)審查認(rèn)為，徐某在未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，違法占用基本農(nóng)田建設(shè)房屋，根據(jù)《土地管理法》（2004版）第七十七條第一款關(guān)于“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條關(guān)于“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的規(guī)定，其所建房屋依法應(yīng)當(dāng)予以拆除，徐某亦應(yīng)當(dāng)就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

由于被強(qiáng)制拆除的房屋不屬于依法應(yīng)予保護(hù)的合法權(quán)益，故徐某所主張的房屋價(jià)值損失，法院不予支持。但兩被告在實(shí)施強(qiáng)拆過程中違反法定程序，且未提交合法有效的證據(jù)證明其對(duì)應(yīng)拆除的建筑材料及室內(nèi)物品已盡妥善的管理義務(wù)，故對(duì)該違法行為造成的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。訴訟中雙方當(dāng)事人均未能提供合法有效的證據(jù)證明建設(shè)該房屋建筑材料及室內(nèi)物品損失的實(shí)際情況，且房屋已經(jīng)被拆除，不具有評(píng)估的可能，綜合考慮實(shí)施強(qiáng)制拆除行為程序違法所造成的房屋建筑材料及室內(nèi)物品成本損失，并結(jié)合雙方當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任及實(shí)際情況，依照《國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)的規(guī)定，酌情判決乙區(qū)管委會(huì)賠償徐某房屋建筑材料及室內(nèi)物品的成本損失1.5萬元，并無不當(dāng)。

02

耕地建設(shè)大棚房  觸犯雷區(qū)被嚴(yán)懲

資金在流向設(shè)施農(nóng)業(yè)時(shí)，一定要繃緊法律的紅線，嚴(yán)格遵守《刑法》《土地管理法》等各類法律規(guī)定，切不可在進(jìn)行農(nóng)業(yè)建設(shè)、非農(nóng)改造時(shí)，觸碰耕地保護(hù)的雷區(qū)。

2016年3月，劉某以1000萬元的價(jià)格與某種植專業(yè)合作社簽訂合同，受讓合作社位于甲村377畝蔬菜大棚的集體土地使用權(quán)。之后，劉某未經(jīng)用地管理部門批準(zhǔn)，便以合作社的名義組織人員對(duì)蔬菜大棚園區(qū)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)改造，在園區(qū)內(nèi)建設(shè)魚池、假山、規(guī)劃外道路等設(shè)施，同時(shí)將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，并將其一分為二，在其中各建房間，每個(gè)大棚門口鋪設(shè)透水磚路面，外壘花墻。劉某組織人員共建設(shè)大棚房260余套。每套面積350平方米至550平方米不等，內(nèi)有櫥柜、沙發(fā)、馬桶等各類生活起居設(shè)施，并對(duì)外出租。經(jīng)鑒定，該項(xiàng)目占用耕地28.75畝，其中永久基本農(nóng)田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。

用地管理部門和鎮(zhèn)政府先后對(duì)該項(xiàng)目下達(dá)了行政處罰決定書、責(zé)令停止建設(shè)通知書和限期拆除決定書，但均未得到執(zhí)行。2017年5月，鎮(zhèn)政府組織有關(guān)部門強(qiáng)制拆除了這260余套大棚房。

2018年5月，檢察院以劉某犯非法占用農(nóng)用地罪向法院提起公訴。

庭審過程中，劉某提出，建造蔬菜大棚房符合設(shè)施農(nóng)業(yè)政策，假山、魚池等設(shè)施，僅在測(cè)量報(bào)告中有描述且描述模糊，不宜認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地。

公訴人提出，劉某關(guān)于大棚房符合國家政策的說法不實(shí)，農(nóng)業(yè)大棚與違法建造的非農(nóng)大棚房存在本質(zhì)區(qū)別。劉某建設(shè)的大棚房集休閑、娛樂、居住為一體，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)改造，嚴(yán)重違反《土地管理法》永久基本農(nóng)田保護(hù)政策。該項(xiàng)目因違法建設(shè)受到行政處罰，但劉某未按照處罰決定積極履行耕地修復(fù)義務(wù)，也未繳納行政罰款，其行為明顯違法。而且，測(cè)量技術(shù)報(bào)告對(duì)合作社建設(shè)情況作了詳細(xì)的記錄和專業(yè)說明，現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)照片均證實(shí)了蔬菜大棚改造的實(shí)際情況，另有相關(guān)證人證言也能證實(shí)假山、魚池存在。

2018年，法院以非法占用農(nóng)用地罪判處劉某有期徒刑1年6個(gè)月，并處罰金5萬元。

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。近年來，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以溫室大棚為代表的設(shè)施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。一些地區(qū)出現(xiàn)了假借發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)之名，擅自或者變相改變農(nóng)業(yè)用途，在耕地甚至永久基本農(nóng)田上建設(shè)“大棚房”“生態(tài)園”“休閑農(nóng)莊”等現(xiàn)象，造成土地資源被大量非法占用和毀壞，嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，在社會(huì)上造成惡劣影響。

2018年，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國開展了“大棚房”問題專項(xiàng)整治行動(dòng)，推進(jìn)落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。新《土地管理法》進(jìn)一步確立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，將原來的“基本農(nóng)田”修改為“永久基本農(nóng)田”，增加“永久”二字，凸顯了國家最嚴(yán)格保護(hù)的法律態(tài)度。

03

基本農(nóng)田蓋豬舍 村組同意也違法

占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2017年3月至8月間，何某在未辦理相關(guān)用地手續(xù)的情況下，擅自將承包地租給他人，并與村集體簽訂協(xié)議，在地塊上搭建豬舍及配套設(shè)施。

豬舍施工期間，用地管理部門曾多次到現(xiàn)場(chǎng)制止，下發(fā)多份責(zé)令停止違法行為通知書。何某置若罔聞，不僅沒有停工，反而陸續(xù)辦理了工商登記、環(huán)評(píng)、防疫等手續(xù)，但一直沒有辦理用地手續(xù)。

經(jīng)查，何某修建的豬舍非法占用耕地11.8畝，數(shù)量較大，原耕作層已全部被砂、石、廢土覆蓋固化或水泥硬底化，耕地性質(zhì)已被改變，原有耕地種植條件被嚴(yán)重毀壞。其后，何某因涉嫌非法占用農(nóng)用地罪被提起公訴。

法庭上，何某提出，自己與村集體簽訂了協(xié)議，辦理了工商登記、環(huán)評(píng)、防疫等手續(xù)，并非在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下改變土地用途。何某修建豬舍的地塊周邊沒有依法設(shè)置基本農(nóng)田公示，用地管理部門執(zhí)法過程中未出示相關(guān)規(guī)劃文件，自己不知道該地塊系基本農(nóng)田。

法院認(rèn)為，村集體并無審批土地用途變更的權(quán)限，即便何某與村集體簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，仍應(yīng)向有關(guān)部門辦理用地手續(xù)，至于工商登記、環(huán)評(píng)、防疫等行政許可，均不能代替用地審批。所占的土地規(guī)劃用途是農(nóng)用地，是可用于種植的耕地，按照規(guī)定占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，何某未經(jīng)法定審批程序，將承包地用于建設(shè)豬舍等設(shè)施，屬于擅自改變土地用途、造成耕地毀壞的行為。而且，在用地管理部門行政執(zhí)法過程中，何某應(yīng)當(dāng)對(duì)地塊屬于基本農(nóng)田及其行為違法性有明確認(rèn)知，其也明確供稱執(zhí)法人員曾說明地塊的性質(zhì)。因此，何某訴稱不知道該宗地系基本農(nóng)田，與查明的事實(shí)不符。

因此，何某的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，依法應(yīng)判處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。因其有自首情節(jié)，故從輕處罰，判處有期徒刑1年2個(gè)月，并處罰金2萬元。

04

取土燒窯被制止  荒坡復(fù)墾變良田

在對(duì)修復(fù)土地驗(yàn)收中，應(yīng)以臨近生態(tài)環(huán)境為參考，進(jìn)行綜合判斷。如對(duì)因缺乏水源而棄耕的荒坡地，在復(fù)墾時(shí)要配套水利設(shè)施，從而提升土地的利用效果。

在一處新平整的土地上，田邊的小渠里水光清亮，幾位村民正在用水灌溉農(nóng)田?！耙?yàn)闆]水，這片荒山荒坡棄耕多年，現(xiàn)在挖了水塘和溝渠，變成了良田?！奔卓h乙村村民老楊高興地說。

這里曾是40多畝荒山荒坡，前些年因非法取土而被挖得坑坑洼洼，公益訴訟監(jiān)督后，對(duì)荒山荒坡進(jìn)行了修復(fù)，才讓曾經(jīng)滿目瘡痍的土地變成了金色良田。

2018年至2019年間，甲縣檢察院針對(duì)頁巖磚廠非法取土行為開展公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，先后排查走訪了10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的14個(gè)頁巖磚廠。2019年7月，檢察官在乙村開展調(diào)查走訪時(shí)，發(fā)現(xiàn)一處大型非法取土現(xiàn)場(chǎng)，原來的荒山已被挖低三米，兩臺(tái)挖掘機(jī)正在作業(yè)，挖出的土立即被小貨車?yán)吡恕?/p>

經(jīng)查，一家頁巖磚廠從2016年開始，未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，未取得合法有效用地手續(xù)，擅自與乙村簽訂協(xié)議，占用這40多畝荒坡地取土燒磚。

黏土是一種礦產(chǎn)資源，非法采礦是應(yīng)該受到打擊的違法行為。經(jīng)鑒定，該磚廠非法開采區(qū)面積為3萬平方米,非法開采礦產(chǎn)品6萬立方米。針對(duì)這個(gè)鑒定結(jié)果，縣礦管辦委托該縣物價(jià)認(rèn)定部門出具了價(jià)格認(rèn)定報(bào)告，認(rèn)定造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值5.7萬余元。因未達(dá)到非法采礦罪的犯罪標(biāo)準(zhǔn)，縣礦管辦對(duì)該磚廠非法取土的違法所得予以沒收，并對(duì)其行政處罰。

與此同時(shí)，甲縣自然資源管理部門及時(shí)行動(dòng)，督促該磚廠進(jìn)行復(fù)墾，要求其修建水塘和溝渠，對(duì)破壞的田間路進(jìn)行恢復(fù)，達(dá)到能耕種、通機(jī)耕路的條件。

復(fù)墾的過程中，甲縣檢察院多次深入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)過平整和填土等復(fù)墾工作，回填的土壤達(dá)到了種植條件，已全部種上了油菜，等第二年生土變成熟土，就可以種水稻。

辦案檢察官介紹，針對(duì)挖山取土類違法占用農(nóng)用地的行為，在開展土地修復(fù)過程中，如何因地制宜、達(dá)到最佳的修復(fù)效果，沒有一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)修復(fù)土地驗(yàn)收中，應(yīng)以臨近生態(tài)環(huán)境為參考，進(jìn)行綜合判斷。如對(duì)因缺乏水源而棄耕的荒坡地，在復(fù)墾時(shí)一定要配套水利設(shè)施，從而提升土地的利用效果。